當天，十三屆全國人大一次會議召開第四次全體會議，聽取國務委員王勇關于國務院機構改革方案的說明。

　　方案提出，組建國家市場監(jiān)督管理總局，承擔國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構。

　　國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉認為，此次機構改革“大市場-專藥品”模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。

　　事實上，從1998年國家藥監(jiān)局的成立，到2018年這一輪最新的機構改革，中國食藥監(jiān)管體制正在日趨完善。

　　胡穎廉對經(jīng)濟觀察網(wǎng)記者說：“1998年國家藥監(jiān)局成立，標志著中國現(xiàn)代意義上食藥監(jiān)管的興起。近20年來，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，總體經(jīng)歷了從‘垂直分段’向‘屬地整合’的轉變。”

　　新挑戰(zhàn)

　　方案提出，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構。同時，組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。

　　不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

　　考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，還將單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理，藥品監(jiān)管機構只設到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔。

　　“本輪食品藥品監(jiān)管機構改革真正體現(xiàn)頂層設計，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象”，胡穎廉認為，任何改革方案都有優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。“大市場-專藥品”模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。

　　總體上說，是目前市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。

　　改革從縱橫兩個維度調整監(jiān)管體制，一是科學劃分機構設置和職責，在強化綜合執(zhí)法的同時，強調專業(yè)的事由專業(yè)的人來做，所以單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局；二是合理界定中央和地方機構職能和權責，解決上下一般粗的“權責同構”問題，所以藥品監(jiān)管機構只設到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監(jiān)管分級管理相區(qū)別。

　　不過，需要注意的是，大市場不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒有回到2013年之前模式。“我們對改革的理解不要停留在機構拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰并入誰’的問題，而是國家治理現(xiàn)代化背景下的機構范式革新。”胡穎廉說。

　　溯源

　　早在1998年時，為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開的要求，國務院曾組成部門進行了全方位的機構改革，撤銷專業(yè)管理部門，加強綜合經(jīng)濟管理部門。

　　同年國家藥品監(jiān)督管理局誕生。如今，經(jīng)過一系列食品藥品安全事件后，國家通過調整體制、修訂法律、創(chuàng)新政策、增加投入回應社會訴求。這其中，體制調整和機構改革經(jīng)歷了從“垂直分段”模式向“屬地整合”模式的演變。

　　胡穎廉對經(jīng)濟觀察網(wǎng)記者表示，2001年中國實行藥品監(jiān)管省以下垂直管理，2003年機構改革時組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，明確質監(jiān)、工商、衛(wèi)生分段監(jiān)管格局和食藥監(jiān)綜合協(xié)調職責。

　　在大部門制的背景下，2008年國務院機構改革將國家食藥監(jiān)局作為衛(wèi)生部代管的國家局，并調整食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，實行屬地分級負責，強化地方政府負總責，同時將食藥監(jiān)與衛(wèi)生部門在食品安全領域的職責進行對調。

　　他認為，十八大以來，隨著經(jīng)濟社會變遷和食品藥品安全風險變化，機構改革呈現(xiàn)鮮明的新時代特色。

　　具體來看，2013年啟動食藥監(jiān)管機構改革以后，各級政府整合質監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管機構和隊伍，相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎性難題。

　　同時，2014年進行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”。

　　“上述兩項改革原本是并行的，但地方在財力、編制、機構數(shù)、時間等約束下‘兩步并一步走’，采取了工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門成建制整合成市場監(jiān)管局的做法，”胡穎廉說：“這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機構和隊伍的問題；另一方面又解決了工商、質監(jiān)下放到地方后政府工作機構數(shù)量增多，以及工商職能調整后機構和隊伍重新定位的問題。”

　　客觀而言，改革有利于解決職能交叉，充實監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強基層機構和隊伍建設。

　　然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品安全具有很強的專業(yè)性和技術性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會穩(wěn)定的高度來看待。個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機構合并，異化了改革初衷。

　　相關報告指出，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴重。

　　此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風。強大的產(chǎn)業(yè)與強大的監(jiān)管互為支撐。按照一般規(guī)律，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和食品藥品生產(chǎn)加工規(guī)模大的地區(qū)應當單設食藥監(jiān)管機構，實現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相匹配，而現(xiàn)狀并非如此。

　　胡穎廉通過一系列研究了解到，各地綜合執(zhí)法改革具有明顯的政策擴散效應，地理因素是最重要的影響變量，截至2017年2月，全國有約三分之一的副省級市、四分之一的地級市、三分之二的縣實行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，一半以上采取工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，還有的是“四合一”“五合一”模式。

　　目標

　　歷經(jīng)多年的食藥監(jiān)管機構改革，即將迎來新的變化。

　　隨著社會變遷，中國的食品安全風險和形勢也在發(fā)生變化。要解決的問題不同，其理念、機構、手段也需要發(fā)生相應變化。

　　胡穎廉表示，多年來，為了構建更完善的食藥監(jiān)管體制，監(jiān)管層頻頻就調整體制、修訂法律、出臺政策、增加投入展開動作，在這其中，體制和機構調整便是最重要的動作之一。

　　方案表示，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開放有序的現(xiàn)代市場體系的關鍵環(huán)節(jié)。為完善市場監(jiān)管體制，推動實施質量強國戰(zhàn)略，營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境，進一步推進市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構。

　　其主要職責是，負責市場綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場主體并建立信息公示和共享機制，組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護市場秩序，組織實施質量強國戰(zhàn)略，負責工業(yè)產(chǎn)品質量安全、食品安全、特種設備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作等。

　　胡穎廉認為，后續(xù)政策落地應注意三個方面：第一是事權科學劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎、風險類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營和藥品經(jīng)營銷售日常監(jiān)管權適當下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨設立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機構改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。