案情簡(jiǎn)述
Z某向基層某市場(chǎng)監(jiān)管局舉報(bào)稱其在商場(chǎng)購買的幾種食品(復(fù)合調(diào)味料)中非法添加了“獨(dú)活草”,要求處理;該局接舉報(bào)后對(duì)商場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查,有證據(jù)證明該商場(chǎng)對(duì)銷售的幾種香料均履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù),未發(fā)現(xiàn)違法。經(jīng)查詢,“獨(dú)活草(Lovage)”可譯為“歐當(dāng)歸”,按《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)GB2760-2014》B.2的規(guī)定,歐當(dāng)歸提取物、歐當(dāng)歸油是允許使用的食品用天然香料,也沒有禁止歐當(dāng)歸作為香料使用的法律依據(jù)。海關(guān)總署2008年第36號(hào)公告《關(guān)于公布協(xié)調(diào)制度商品歸類技術(shù)委員會(huì)第十一次會(huì)議商品歸類決定》證明“獨(dú)活草”可以作為蔬菜以及用于食品調(diào)味。該局認(rèn)定“獨(dú)活草”可以用作蔬菜以及食品調(diào)味,認(rèn)為未發(fā)現(xiàn)違法行為。
收到答復(fù)后,舉報(bào)人Z某不服,向市級(jí)食品藥品監(jiān)管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)綜合有關(guān)證據(jù),證明“獨(dú)活草”在我國存在食用歷史與食用習(xí)慣,能夠作為食品原料以及香料使用,基層市場(chǎng)監(jiān)管局作出的回復(fù)合法,予以維持。
解析1
應(yīng)當(dāng)如何判斷某個(gè)物品是新食品原料還是普通食品
《食品安全法》第三十七條規(guī)定:“利用新的食品原料生產(chǎn)食品,或者生產(chǎn)食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種,應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提交相關(guān)產(chǎn)品的安全性評(píng)估材料。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)組織審查;對(duì)符合食品安全要求的,準(zhǔn)予許可并公布;對(duì)不符合食品安全要求的,不予許可并書面說明理由。”根據(jù)這個(gè)管理模式,對(duì)于所謂的“非普通”食品原料就由法律劃分出兩個(gè)不同性質(zhì)的種類,一是經(jīng)過批準(zhǔn)(當(dāng)然是在評(píng)估之后)的新食品原料;二是未經(jīng)過批準(zhǔn)的新食品原料。由于食品領(lǐng)域的開放性、地區(qū)的多樣性等特點(diǎn),當(dāng)前對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)但已經(jīng)作為新食品原料來使用的物品的認(rèn)定方面存在許多不明晰之處。因此,“新食品原料”問題也是職業(yè)舉報(bào)人關(guān)注的熱點(diǎn)。
本案中,Z某作為職業(yè)舉報(bào)人在全國多個(gè)省份都針對(duì)“獨(dú)活草”進(jìn)行了舉報(bào)。其主要理由有兩點(diǎn):一是“獨(dú)活草”未列入三大名錄,即藥食同源的名錄、新資源食品名錄、《香辛料和調(diào)味品名稱(GB/T12729.1-2008)》名錄中;二是在《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》B.2中規(guī)定歐當(dāng)歸(獨(dú)活草的別名)油與歐當(dāng)歸提取物允許作為普通食品使用,但與歐當(dāng)歸不是同一種物質(zhì)。其中,關(guān)于新食品原料(新資源食品)名單,舉報(bào)人以原國家衛(wèi)生計(jì)生委在《政府信息公開告知書》中給其的對(duì)“獨(dú)活草”的公開申請(qǐng)的回復(fù)是“你申請(qǐng)公開的‘獨(dú)活草’政府信息不存在”來進(jìn)一步佐證。
分析上述理由:首先,未列入藥食同源的名單與是否屬于普通食品沒有關(guān)聯(lián)。其次,《香辛料和調(diào)味品名稱》標(biāo)準(zhǔn)是國家推薦標(biāo)準(zhǔn),僅列舉了常用香料調(diào)味品之名稱,其并不具有強(qiáng)制力。第三,《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》只能證明“獨(dú)活草”油以及提取物不等同于“獨(dú)活草”本身,這是客觀事實(shí)。最后一點(diǎn)因?yàn)槿菀桩a(chǎn)生歧義而值得探討,如果某個(gè)物品不在新食品原料(新資源食品)名單中,顯然從邏輯上來說,它并不能一概歸為“未經(jīng)批準(zhǔn)的新食品原料”,它也有可能是普通食品,而事實(shí)上后者更占多數(shù)。正因?yàn)槲覈鴮?duì)新食品原料的規(guī)管方式比較模糊,讓執(zhí)法機(jī)關(guān)、法院對(duì)此無法進(jìn)行明確的判斷甚至束手無策,從而造成各地的行政處置和司法判決不一致。故應(yīng)當(dāng)對(duì)新食品原料的界定予以正確理解。
解析2
合理理解國家衛(wèi)生行政部門對(duì)新食品原料的認(rèn)定
普通食品與新食品原料這兩個(gè)概念系由法律設(shè)定,在性質(zhì)不明時(shí)往往需要采取某些方法加以甄別。在本案中,“獨(dú)活草”并不是一種疑似的新食品原料而要讓食品監(jiān)管部門去管制乃至懲處,這一物品實(shí)質(zhì)上就是普通食品。
《新食品原料安全性審查管理辦法》第二條規(guī)定:“新食品原料是指在我國無傳統(tǒng)食用習(xí)慣的以下物品:……”第二十二條規(guī)定:“傳統(tǒng)食用習(xí)慣,是指某種食品在省轄區(qū)域內(nèi)有30年以上作為定型或者非定型包裝食品生產(chǎn)經(jīng)營的歷史,并且未載入《中華人民共和國藥典》”?!吨袊参镏尽肥侵袊茖W(xué)院編纂的權(quán)威植物類科技文獻(xiàn),其對(duì)“獨(dú)活草”的記載為:“原產(chǎn)于亞洲西部,歐洲及北美各國多有栽培。我國1957年從歐洲引種。目前,河北、山東、河南、內(nèi)蒙古、遼寧、陜西、山西、江蘇等省區(qū)均有種植……食品、煙酒和醫(yī)藥工業(yè)用作調(diào)味料,嫩莖葉可作涼拌菜。”根據(jù)這一文獻(xiàn),完全可以證明“獨(dú)活草”在我國存在長(zhǎng)期的食用歷史與食用習(xí)慣,亦符合現(xiàn)行《新食品原料安全性審查管理辦法》之具體規(guī)定。同時(shí),海關(guān)總署公告《海關(guān)總署商品歸類決定》將“獨(dú)活草”歸類到食品的《稅則》稅目中,對(duì)獨(dú)活草的商品描述為:“其莖和葉可制茶、用作蔬菜及用于食品(尤其是肉類)調(diào)味。”正是對(duì)現(xiàn)實(shí)商貿(mào)活動(dòng)中“獨(dú)活草”有食用用途的有力證明。
由此可見,是否具有傳統(tǒng)食用習(xí)慣是普通食品與新食品原料的區(qū)別界線。在實(shí)踐中,有些問題源于公布的方式,國家衛(wèi)生行政部門在公布食品名單與請(qǐng)示批復(fù)的時(shí)候,有時(shí)采用正面清單(哪些物品被批準(zhǔn)為新食品原料或?qū)儆谄胀ㄊ称罚?,有時(shí)采用負(fù)面清單(哪些物品不能作為新食品原料),這樣就帶來邏輯上的困境。如果要對(duì)新食品原料進(jìn)行科學(xué)的規(guī)管,必須在審批程序與公布方式上予以規(guī)范。食品與藥品最大的不同點(diǎn)在于,所有的藥品都應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn),《新食品原料安全性審查管理辦法》也沒有普通食品的認(rèn)定主體與認(rèn)定程序的規(guī)定,故普通食品的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以實(shí)踐中的食用習(xí)慣為依據(jù),判斷權(quán)由生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)行使,當(dāng)然監(jiān)管機(jī)關(guān)也可以在必要時(shí)進(jìn)行認(rèn)定或釋疑。
食品是人類賴以生存的基礎(chǔ),對(duì)可食用物品的探索與開發(fā)也歷史悠久。在對(duì)食品的管理上,不可能對(duì)每一種都進(jìn)行行政認(rèn)定,既無必要性也無可行性。所以,在食品法律法規(guī)的框架之內(nèi),執(zhí)法部門在監(jiān)管實(shí)踐中只要符合法律規(guī)定,完全可以依法判斷普通食品之性質(zhì)。